转自：国防科技工业2022年9期
作者：李树源 曹文斐（中国原子能科学研究院）
党的十八大以来，加强党的全面领导、全面从严治党，作为党建工作的重点，已取得伟大成绩。多年来科研院所管理体制的科学化、法治化的改革探索不断深入，如何进一步完善科研院所的法人治理，加强党在科研院所法人治理中的作用发挥，构建权责明确、评价科学、管理规范、开放有序的现代院所制度，也在不断发展和探索中。
在科研院所中实行党委领导下的院长负责制，是新形势下践行加强党的领导，进而改革和完善科研院所法人治理的重要模式之一，有必要对科研院所实行党委领导下院长负责制时的实施设计以及其中的重点、难点进行探讨。
党委领导下院长负责制是党加强对科研院所管理的适选模式
2018 年7 月3 日，习近平总书记在全国组织工作会议的讲话中指出：“在高校，党委领导下的校长负责制是明确的，但把党的领导贯穿办学治校、教书育人全过程则存在较大差距。在中小学、医院、科研院所，党组织领导的校长（院长、所长）负责制还没有建立起来”，“对这些问题，各级党委和组织部门要进行系统梳理，理顺体制，完善机制，把党的领导贯彻落实到位，把党的建设落到实处。”
从根本上说，科研院所是国家举办的，科研院所坚持社会主义办院方向的有力保证就是要加强和完善党的领导。实行党委领导下的院长负责制也应是党加强对科研院所管理的适选模式。
公办高校、公立医院实行党委领导下校长（院长）负责制对科研院所的借鉴意义
高等院校、公立医院实行的情况
公办高等院校从上世纪90 年代就开始逐步实行党委领导下校长负责制，已积累了不少可以借鉴的落地实践。1998 年颁布《高等教育法》，从法律层面为公办高校实行党委领导下的校长负责制保驾护航。
2014 年，中办印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》（下称《高校意见》），对公办高校领导体制的完善及落地措施提出了更详实完备的指导建议，着重强调要坚定不移的坚持和完善党委领导下的校长负责制，这是党对公办高校领导的根本制度，是公办高校坚持社会主义办学方向的重要保证。
2018 年，中办印发《关于加强公立医院党的建设工作的意见》（下称《医院意见》），明确医院党委要充分发挥核心领导作用，院长在医院党委领导下，全面负责本院的医疗、科研、教学、行政管理工作。
分析研究建议
高等院校、公立医院都是事业单位，其管理模式与科研院所虽不完全相同，但有诸多相似之处。党中央及国家关于高等院校、公立医院实行党委领导下的校长（院长）负责制的有关政策和法律法规的相关规定是目前仅有的成熟的政策法规依据。在尚未有单独针对性的政策及法规之前，高等院校、公立医院的法律政策依据和实践做法是科研院所实行党委领导下的院长负责制最为主要的政策和经验借鉴。
科研院所党委领导下院长 负责制体制的关键设置探讨
院党委为核心的议事决策体制设计
▶院所党委的最高决策地位和决策后置
《高校意见》和《医院意见》明确了党委是单位的领导核心，决定本单位重大问题。《医院意见》更明确了院长办公会是医疗等业务和单位行政事务的议事决策机构，重要的业务、行政工作应由院长办公会先行讨论通过，再交党委会审定。
在决策顺序上与国有企业有显著的不同，《公司法》规定企业的决策机构顺序是股东会-董事会-总经理（总经理办公会），企业中党的领导通过党组（党委）对重大事项的前置审议实现。院所实行党委领导下的院长负责制，则应该是院党委-院长（院长办公会）的顺序，党委决策是后置，相比来说，决策程序更为顺畅，决策形式和实质更为统一。
▶党委和行政议事机构的决策内容设置
党委发挥领导核心作用，负有对重大事项的决定权，职责是实的。同时党委也负有支持院长依法独立负责地行使职权的职责，院长类同高校校长“全面负责教学、科研、行政管理工作”，相应的也必须要履行规定的决策、组织、执行等职责，这方面与高校基本类同。“党委领导下的院长负责制”，从字面分析有两个层次，首先是“党委领导”，这是根本，领导作用的体现是要把方向、管大局、做决策、促改革、保落实。其次是“院长负责”，负责的内容是各类务工作和各项行政管理工作，程度是“全面”，从这个角度出发，党委决策行政事项内容不宜界定过宽。
根据上述分析党委关于决策的具体内容如何设置是落实党委领导的关键。设想科研院所党委决策的主要事项除了党的建设、干部管理、人才政策等之外，在行政事项主要应该是：“三重一大”事项和基本管理制度。
▶党委和行政议事机构的组成设置
院党委会由院党委委员组成，议事规则是民主集中制，这是明确的，重点在于行政议事机构即院长办公会的组成。
科研院所实行院长负责制时，最高决策会议是院务会。在实施党委领导下的院长负责制后，因党委委员全部为院务会成员，如仍沿袭原会议制度会造成院务会审议通过的议题再提交党委会审批时，审议人员重复，造成党委会审批流于形式。因此行政决策机构职责和组成人员需要调整，可取消原院务会，设定院长办公会为行政决策机构，由院长主持，组成人员参照《高校意见》，由院长、副院长、总工程师、总会计师、院长助理、总法律顾问等业务和行政领导组成。党委书记、副书记、纪委书记、工会主席可不作为固定成员，视议题情况参加。这样使党委和院长办公会构成不同层次，日常业务与行政事务主要由行政领导参与决策，党委专注于重大问题研究和决策。
科研院所法定代表人的担任
根据《事业单位登记管理暂行条例实施细则》，事业单位法定代表人应是单位的主要行政负责人。依此，科研院所法人一般由院长担任。
科研院所实行党委领导下的院长负责制后，可否由党委书记担任法人，需要认真探讨。
科研院所实行党委领导下的院长负责制后，院党委成为领导核心、单位最高决策主体，对重大事项实施决策，因此应当对决策承担责任。我国很多法律都规定对单位实行法人负责制，党委负有决策的权力，又不承担法人责任，理论上权责不尽对等。
党委书记主持党委全面工作，是党委第一负责人，承担法人责任在一定程度上更加体现了党委的责任担当和权责匹配。
党委对重大行政问题的决策权，具有行政负责的含义，党委书记担任法人，具备“单位主要行政负责人”的基础条件，目前对此没有禁止性规定。
由于单位法人负有诸多的法定责任，在日常运行中由党委书记全部亲自履行不现实，且与院长全面负责行政事务的分工存在一定重复或冲突，所以需要配套内部法人授权制度和措施，保障法人、院长、各级管理部门和下属单位职责合理分工和顺利实施。
综上，科研院所实行党委领导下的院长负责制，由党委书记担任法定代表人有其合理性，没有禁止性规定，应该允许探索和尝试。
科研院所党委领导下院长负责制的制度保证
目前科研院所实行党委领导下的院长负责制尚无直接的法规、政策依据。作为落实加强党的领导、改革和加强法人治理的重大举措，可首先在院所内部基本制度上予以明确，做好顶层设计。2011年发布的《高等学校章程制定暂行办法》，就规定公办高校章程中应对高校党委领导下校长负责制的制度、办法予以明确。
科研院所由于历史原因，很少有单位制定章程，国家一直在推进科研院所制定章程。2017 年9 月科技部、中央编办、人力资源社会保障部三部委发布的《关于中央级科研事业单位章程制定工作的指导意见》，明确章程是科研院所管理、运行活动的基本准则，实行党委领导下院所长负责制的科研院所，其章程中必须要明确党委应统一领导本单位工作，发挥党委的领导核心作用。
党委领导下的院长负责制是科研院所法人治理的核心要求，章程作为科研院所的最基本管理制度，应当制定并在其中明确党委发挥把方向、管大局、做决策、促改革、保落实的领导核心作用，统一领导本单位工作，并健全议事规则和决策程序的具体规定。
由于党委领导下的院长负责制的核心内容已全部在章程中体现，章程被上级主管部门或单位核准后，就意味着院所党委领导下的院长负责制的体系设计和实施内容得到了批准，为实施提供了基本制度保证。
党委领导下的院长负责制的内容丰富，还包括基层的党政管理和党的建设等，单位还需要配套三重一大决策制度、院党委和院长办公会决策议事规则、法人授权管理等制度。
通过制度体系的建立，可解决科研院所党委领导下院长负责制的制度依据合法性、操作可行性与规范性，使其真正落地。
实行党委领导下的院长负责制是科研院所加强党的领导，完善科研院所的法人治理的重要模式，在实施时如何实现对单位管理层权、责、利关系模式的梳理与再设计，每个院所的情况各不相同，管理机制有不同的特点，可“一院一策”，结合单位历史和现状统筹考虑，从管理制度着手，抓住关键环节，清晰界定职责，合理设计流程，确保党委领导下的院长负责制能够真正落实。
转自：http://www.sastind.gov.cn/n174/n52519/c6840906/attr/7198952.pdf